Пересечение государственной границы осуществляется в Международном автомобильном пункте пропуска.
Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» и Положение «О пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» дают примерно одинаковые определения международному пункту пропуска.
Под пунктом пропуска через государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений, а также иное, специально оборудованное место, где осуществляется пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Пункт пропуска в пределах территории указанных объектов включает в себя комплекс зданий, помещений, сооружений с соответствующим технологическим оборудованием, в которых осуществляют служебную деятельность органы пограничного, таможенного и иных видов контроля, органы внутренних дел, а также транспортные и иные предприятия и организации, обеспечивающие работу пункта пропуска.
В зависимости от величины пункта пропуска, его расположения, значимости направления, на котором он находится, определяется количественный и качественный состав контролирующих органов, выполняющих свои функции на территории поста.
Базовое количество контролирующих служб на Международном автомобильном пункте пропуска, работающем в круглосуточном режиме, определяется семью государственными органами, а именно:
1) Федеральная пограничная служба (ФПС), деятельность которой подчинена Федеральному закону от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;
2) Российская транспортная инспекция (РТИ), деятельность которой регламентируется Федеральным законом от 24 июля 1998 г.
№ 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. № 1272 «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок»;
3) Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК), осуществляющий свою деятельность в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 18 июня 1993 г. № 5222-1;
4) служба санитарно-эпидемиологического контроля (СЭС), руководствующаяся положениями Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
5) Федеральная миграционная служба (ФМС), выполняющая свои функции в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2002 г. № 327 «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказом МВД от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции»;
6) служба ветеринарного контроля, деятельность которой определена Федеральным законом от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» и постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 1992 г. № 830 «О Государственной ветеринарной службе Российской Федерации по охране территории России от заноса заразных болезней животных из иностранных государств»:
7) служба контроля по карантину растений, осуществляющая контроль в рамках Федерального закона от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений».
Каждая служба руководствуется в своей работе внутриведомственными документами, устанавливающими порядок и специфику осуществляемой деятельности. Кроме того, существуют совместные приказы, инструкции, договоры и соглашения между самими контролирующими органами в вопросах взаимодействия выполнения поставленных перед ними задач.
Проблемы прохождения транспортными средствами погранперехода:
• стремление перевозчиков пройти оформление как можно быстрее;
• необходимость соблюдения государственными службами государственных интересов, обеспечивая качественный контроль за выполнением законодательства;
• территория, на которой обычно расположен МАПП, является режимной, что создает дополнительные трудности как перевозчикам, так и тем, кто их контролирует.
Для организации взаимодействия всех контролирующих органов министром транспорта Российской Федерации еще в 1999 г. была утверждена Типовая схема организации пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильном пункте пропуска.
Введение Типовой схемы позволило:
• рационально расположить контролирующие службы на автомобильном пункте пропуска и определить порядок их работы;
• при строительстве новых пунктов пропуска учесть эти особенности для оптимального расположения государственных служб контроля;
• разделить контрольные функции для грузового автотранспорта и легковых транспортных средств и автобусов;
• учесть различия выполняемых задач при въезде транспорта в Российскую Федерацию и при выезде автомобилей из России.
При въезде в Российскую Федерацию, в целях оптимизации деятельности государственных контрольных органов по пропуску через государственную границу грузового автотранспорта, была установлена следующая последовательность контрольно-проверочных действий:
1) пограничный контроль;
2) транспортный контроль;
3) таможенный контроль.
При необходимости или в зависимости от характера груза:
• санитарно-карантинный контроль;
• ветеринарный контроль;
• фитосанитарный контроль.
При выезде из Российской Федерации была определена следующая последовательность действий:
1) транспортный контроль;
2) таможенный контроль;
3) пограничный контроль.
При необходимости или в зависимости от характера груза дополнительно проводятся:
• санитарно-карантинный контроль;
• ветеринарный контроль.
Автобусы и легковые автомобили, осуществляющие международные перевозки пассажиров, пропускаются через Государственную границу Российской Федерации по полосам движения легкового транспорта в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации в установленных пунктах пропуска через государственную границу в том же порядке. На этом направлении добавляется миграционный контроль. В настоящее время он может осуществляться и на грузовом направлении.
Наибольшее количество проблем, связанных с очередями и проведением контроля в МАПП, возникает при осуществлении грузовых международных перевозок по следующим причинам:
• на пограничном переходе не создана структура, выполняющая администраторские функции (как, например, в аэропортах, ж.д. вокзалах и т. п.), которая смогла бы координировать работу контрольных органов (без подчинения какому-либо из них), решать вопросы увеличения пропускной способности, технологических перерывов, хозяйственного и информационного обеспечения и быть заинтересованной стороной согласованной работы автомобильного пункта пропуска в целом;
• недостаточно уделяется внимания модернизации и реконструкции погранпереходов.
Вопросы организации контроля, координации работы служб автомобильного пункта пропуска требуют эффективного менеджмента, в сфере которого принимаются обоснованные решения.
Административное управление оказывает большое влияние на работу Международного автомобильного пункта пропуска.
Однако существует ряд условий, от которых зависит эффективность его функционирования.
1. Географические условия включают в себя:
• место расположения МАПП;
• значимость автомобильной дороги, проходящей через пункт пропуска (федеральная, территориальная);
• является ли это направление продолжением транзитного пути (транспортного коридора);
• близость морских портов, терминалов, крупных предприятий (мест погрузки, разгрузки);
• близость других МАПП;
• близость альтернативных путей сообщения (железная дорога, река и т. п.).
2. Климатические условия подразумевают разницу температур, осадки, ветер, частоту смены погоды и пр.
3. Политико-экономические:
• с какими странами в этом пункте пропуска проходит граница Российской Федерации;
• для какой цели открыт пункт пропуска, двусторонний или международный:
• международные договоры, соглашения, влияющие на условия пропуска, например упрощенный пропуск;
• объемы перевозок грузов и пассажиров между странами в этом направлении;
• ограничения на определенные виды груза, состояние транспортных средств, топлива в баках и пр., налагаемые Российской Федерацией и сопредельными странами;
• регулирование перевозок грузов и пассажиров на этом направлении (с помощью разрешений);
• отсутствие других видов транспорта.
4. К техническим условиям пропуска можно отнести:
• размеры МАПП (расстояния между постами контроля, расположение площадок, зданий, складских помещений, боксов, павильонов);
• количество полос одновременного контроля;
• оснащенность пункта пропуска различным оборудованием (системы весового оборудования, площадки (ямы) досмотра, системы определения габаритных параметров транспортных средств);
• наличие спецтехники для определения подлинности документов, выявления контрабандных грузов, наркотических веществ, радиоактивных грузов и др.;
• наличие и состояние систем связи (проводная, радиосвязь, спутниковая связь и пр.);
• оснащение рабочих мест компьютерной техникой с соответствующим программным обеспечением;
• оборудование помещений для контроля отоплением, освещением, мебелью, стойками для работы с перевозчиками и пр.;
• наличие на складах погрузочно-разгрузочной техники, стеллажей, емкостей и пр.;
• система сервисных услуг (столовая, банковские учреждения, мойка, стоянка, гостиница и т. п.) на МАПП или прилегающих к нему территориях;
• качество дорожного покрытия на подъезде к пункту пропуска и на территории самого поста, оборудование территории дорожными знаками, светофорами, разметкой, информационными табличками;
• обеспечение специалистов необходимой спецодеждой (формой) и инструментами.
5. Организационные условия определяют:
• количество контрольных служб на МАПП;
• последовательность, в которой располагаются места контроля;
• количество специалистов в каждой службе, в том числе тех, от которых зависит принятие решения по дальнейшему движению транспортного средства; *
• режим работы пункта пропуска (круглосуточный или нет, количество и продолжительность технологических перерывов и т. п.);
• организацию взаимодействия между контрольными органами, т. е. наличие соглашений, порядок информирования друг друга, совместные контрольные мероприятия, разграничение полномочий, исключение дублирования при оформлении;
• 100%-ное участие контрольных органов или иное в зависимости от вида груза, специфики перевозки;
• доступность и четкое изложение инструкций, приказов, технологических схем, исключающих неопределенность выполнения.
6. Социальные условия разделим на две категории: а) для водителей:
• информированность о порядке и местах прохождения контроля;
• вежливость и корректность со стороны сотрудников;
• возможность при необходимости устранить нарушение (если не на территории МАПП, то на прилегающей к нему территории);
• организация питания;
• возможность проведения технического обслуживания:
• возможность телефонной связи с перевозчиком, диспетчером и т. п.;
• возможность отдыха;
б) для специалистов, работающих на МАПП:
• доставка к месту работы;
• величина заработной платы;
• профессиональная подготовленность;
• количество функциональных операций при контроле;
• отдых и перерывы в работе;
• организация питания;
• контроль за работой специалистов;
• защита специалистов при выполнении ими своих функциональных обязанностей;
• понимание специалистами целей и задач, выполняемых ими.
7. Временные или хронометр ичесл ив условия определяются:
• временем выполнения каждой контрольной операции;
• временем устранения выявленного нарушения;
• временем на передвижение водителей от одного контрольного органа до другого;
• временем суток (день, ночь);
• праздничными и выходными днями;
• временем приема/сдач и дежурства;
• временем, затраченным водителями в очереди при въезде в МАПП;
• дополнительным временем в случае проведения специальных мероприятий, например углубленного досмотра.
8. Ситуационные условия включают в себя:
• внезапное увеличение потока транспортных средств, например, в морской порт пришел паром или одновременно подошло несколько экскурсионных автобусов с туристами и т. д.;
• перевозка специфическою груза, такого как крупногабаритный, опасный, сборный, состоящий из большого количества мелких партий товара, перевозка животных и т. д.;
• невыполнение перевозчиком законных требований специалистов контролирующих органов;
• отказ в функционировании каких-либо систем, например отключение электричества, забастовка.
При изменении любого из перечисленных условий можно повысить или понизить эффективность функционирования МАПП. Конечно, не все условия можно изменить (например, географические, климатические), другие потребуют усилий в области международной политики и экономического сотрудничества (политико-экономические), третьи заставят вложить немалые средства для их реализации (техническая модернизация пунктов пропуска).
Решение проблемы эффективной работы погранперехода — комплексная задача. Чем больше условий пропуска транспортных средств будет учтено, тем значительней будет результат. Причем некоторые вопросы не потребуют значительных капиталовложений и могут быть решены в ближайшее время.
К таким вопросам относится:
• эффективность взаимодействия контрольных органов (решаются координационным совещанием при поддержке руководства каждой контрольной службы);
• регламентация времени нахождения автомобиля на погранпереходе (значительная часть времени тратится не на оформление, а на перерывы между контрольными операциями);
• изменение некоторых приказов и документов (например, талон контроля — общий для всех контрольных служб документ, введен еще в 1998 г. и ни разу не изменялся).
Кроме того, международный автомобильный пункт пропуска — лицо России. Если на погранпереходе поддерживается чистота, специалисты контрольных служб в опрятной форме, контроль организован четко, без проволочек, можно с уверенностью сказать, что нарушений осуществления международных автомобильных перевозок будет гораздо меньше.